但是，这些地方司法解释既无合法地位，又导致了各司法辖区的制度割据，使司法解释场域的央地关系陷入了难解的法治困局。

将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。1987年，彭冲同志做了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，着力加强专门委员会的经常性工作。

同样，1994年8月，八届全国人大常委会对劳动法进行审议。这是值得进一步发展的有益经验。〔40〕 有些人大代表可能还没有意识到人大的职权正在被它的常委会所替代的现实，可能忽略了对人大制度自身变迁的反思。如前所述，常委会和大会在存在形态、存在时间、职权范围、民意基础等方面均有重大差异，常委会和大会是两个机关，并不是同一立法机关。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化。

但从法律的重要性和涉及的领域来看，全国人大事实上只制定了国家中最重要的几部法律，而且由于法律的原则性和概括性，在现实中可操作性较差，其实际效果也就难以彰显。真正的实质性监督是由全国人大常委会来实施的。可见，中央和地方在人大制度框架中具有天然的利益同源性，这也是《宪法》第3条第4款能够将中央的统一领导与充分发挥地方的主动性、积极性作有机整合乃至互动安排的逻辑基础之一。

一方面，前提性与核心性不能简单等同。另一方面，目前最详尽的法律规定见于《各级人民代表大会常务委员会监督法》中地方各级人大常委会撤职案的权力，但仅限撤职，未涉及任命，规范结构存在重大缺失。也只有如此，才能将央地两个方面共同纳入中国特色社会主义法治体系，真正实现央地关系的法治化。《宪法》第3条第4款在中央的统一领导和发挥地方的主动性、积极性之间构建了互相形塑的逻辑：中央的统一领导是前提，地方的积极性和主动性是中央统一指导下的发挥，中央与地方关系不是并列的关系，而是中央的统一领导居主要地位。

前述环节强化了各级党委同国家中央到地方的逐级对应结构，实现党内科层关系外化。其三，前述人事影响因素须通过人大的民主选举制度方能最终实现。

侧重引导时，则既可体现为以人大系统为代表的指导关系，也可体现为以法院系统为代表的监督关系。该文学术价值不言而喻，但有三方面问题尚可反思：一是未能始终恪守宪法释义学的立场，对规范文本的解剖麻雀仍可加强。何华辉曾将单一制的特点归纳为：全国只有一部宪法，一个中央机关体系。二是法治层面的保障实施。

三是第93条第1款规定的中央军委对全国武装力量的领导，解读的关键在于中共中央军委和中央军委的耦合关系。第二，中央主导事权配置进程。相对于中央的统一领导作为第4款内的前提性身份，第2款首先作为整个第4款的前提性角色出场，结构地位更高。根据《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，地方党委对于干部的任免仅有推荐权，并无直接决定权。

第14条首次强调了马克思主义、列宁主义、毛泽东思想的思想领导。当象征集中的中央的统一领导和象征民主的地方的主动性、积极性产生张力时，单一制的天平必然向前者倾斜。

按照《国防法》的规定，可分为四个方面。同时，亦有大量民族事务超越了民族自治地方的治理范围——如跨区域民族事务、国家重大民族事务、散杂居民族事务等——国务院则可能承担具体管理职能。

第三，以中央的统一领导为前提的地方的主动性、积极性的实施空间。第二，军事领导的方式从前三部宪法的统率变为现行宪法的领导。即便是作为中央的重要内涵但却游离于《宪法》第三章文本之外的中共中央和全国政协，同样能够通过全国人大实现相关权力的实施。从生成机制来说，得益于单一制的国家组织形式，所有大政方针均具有浓重的顶层设计色彩，中央属性鲜明。武装力量的建设的内涵大于国防建设事业，而现行宪法对国务院相关职权的规定较五四宪法有所限缩，原因在于1982年中央军委的设置。然而在逻辑上，中央的统一领导应首先着眼于思想层面的实现。

二是国务院直接自行实施，即侧重于管理。纯粹管理职权如第9项——由于《宪法》第62条第15项和第67条第15项已将决定战争和和平和批准和废除同外国缔结的条约和重要协定的职权分别赋予全国人大及其人大常委会，因此国务院主要侧重对外事务的具体实施。

从央地二元视角来看，第4款旨在于民主集中制原则下分别赋予央地两类主体制度角色，即确立一种央地有序分工、有机协同的二元架构：有序分工说明无论中央或地方，其职权均为民主的结果。这就要求中央持有监督权和宏观调控权。

其三，根据第27条，央地政府部门和有关军事机关分工负责边防、海防和空防的管理和防卫工作。同时，县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人民政府的不适当的决议和命令、下一级人大的不适当的决议和下一级人民政府的不适当的决议和命令，县级以上各级地方人大常委会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议，县级以上地方各级政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决议、命令。

党的领导对央地关系的意义首先体现为全面统领功能。在现行《宪法》框架下，民主的色彩更鲜明。地方党委推荐的人选落选时，还接受重新协商、连续推荐不超过两次等规则的严格控制。可见，脱离特定的时代背景，以民主抑或集中何者为先的固化思维机械地诠释第3条第4款并不合适。

第11条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会组织委员视察、考察和调查，了解情况，就各项事业和群众生活的重要问题进行研究，通过建议案、提案、社情民意信息和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。这不仅实现了中央的统一领导借由规范位阶级差层层向下贯彻落实，也窒息了直接承载中央的统一领导意图的中央立法被地方扭曲、削弱的制度空间。

而国防部的工作，实际上也将在党的中央军委直接领导下进行。（五）结构要素：地方的主动性和积极性 关键在于中央和地方两个对应项的互动关系。

三是过于聚焦中央的统一领导本身，对一些重要的关联性制度因素剖析不足。但也有观点认为统率侧重控制和使用，为遵循战争基本规律而确定具体内涵预留了空间，而领导则侧重建设——随着军队建设专业化进程的深入，以对军事力量的历史整合为基础的统率不再重要，于是八二宪法将军事权作为一种更专业的权力分权处理，这种处理即体现为领导的表述。

（二）前提要素：单一制的国家组织结构形式 中央的统一领导，这说明我国采取单一制的结构形式。五四宪法初步实现了体系化规制，包括：第49条第3项国务院对各部委的统一领导，第4项国务院对地方各级行政机关的统一领导。党对人事工作领导方式、规则的法治化是新时代人事乃至央地关系法治的重要议题。中央和地方各级党委组织部是干部管理机构。

中共中央统一制定干部工作路线、方针和政策。统原意为纪，即丝头，具有整合所有丝线的头以便于梳理之意。

但是，我国地方各级国家机构的干部具有一定程度的地方性色彩，应如何实现中央对人事的统一领导呢？根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第9条、第44条、第59条，地方人事决定权分布于地方各级人大、常委会、政府。因此，国务院的领导包含两种实现方式：一是通过再分工将其纳入特定部委的职权范围，自身则侧重于组织功能，即狭义的领导。

《宪法》第107条虽然列举了县级以上地方各级人民政府行使的职权，但须以依照法律规定的权限为前提。相关事权在中央与地方间配置的具体方案、配置的方式和路径、配置结果的落实以及配置争议解决等权力，均由中央持有。